三项制度改革

篇2：人事制度改革

第一篇：人事制度改革

事业单位人事制度改革：用??人”制度率先规范

下一步事业单位人事制度改革在继续坚持试点先行、加大聘用制度推行力度的同时，大力加强制度建设

长期以来，我国事业单位工作人员管理一直沿用党政机关的管理模式。为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，1992年党的十四大提出，要按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。按照十四大的精神，人事部启动了事业单位人事制度改革试点，不断摸索路子、积累经验。2014年以后，随着聘用制的全面推行和公开招聘的正式开展，以及岗位管理的逐步实施，改革逐渐加速。

目前，事业单位人事制度改革正在逐步深入，并将日益规范。

改革已触及深层次的矛盾

1995年的郑州会议拉开了事业单位人事制度改革试点的序幕。2014年，党中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》针对事业单位用人机制不灵活、效率不高、存在实际上的干部身份终身制等弊端，提出了以推行聘用制度和岗位管理制度为重点深化事业单位人事制度改革的总体要求。同年，中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》提出了改革的具体要求，对改革进行了部署。2014年，国务院转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，为事业单位试行聘用制度提供了政策依据。

近年来，人事部先后出台了关于试行聘用制度的政策解释、公开招聘暂行规定、岗位设置管理试行办法、聘用合同范本等政策文件，进一步规范了改革。在改革实施过程中，人事部会同有关部门先后制定了科研、卫生、高校、中小学、文化、广播影视、新闻出版等事业单位深化人事制度改革的实施意见，积极配合行业体制改革，加快人事制度改革步伐。全国各地区各部门也都结合各自的实际情况，制定了改革的政策措施和办法，稳步推进改革。截止到2014年9月底，全国已推行聘用制度的单位占事业单位总数的51%，签订聘用合同的人员占事业单位人员总数的59%。通过改革，逐步改变了按照管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，淡化了身份，强化了岗位，转换了机制，增强了活力，调动

了事业单位各类人才的积极性创造性，促进了社会事业的健康发展。

随着改革的深化，改革遇到的问题和困难也更加复杂，触及到深层次的矛盾。

首先是事业单位转换用人机制的任务还很艰巨。比如，进人方面尚存在进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题；在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据；岗位管理还没有真正建立起来；出口政策不完善，出口不畅；人事监管方面也缺乏对事业单位用人的监督管理手段。

其次，事业单位人事法制建设亟待加强。目前，事业单位人事管理急需一套完整的法律法规加强规范，同时，人事管理的单项政策规定也需要进一步建立健全。

再次，改革发展不平?。从全国情况看，有的省、市聘用制度已经全面推开，一些地方已超过80%；有的还处在试点阶段。即使在同一地区，也不平衡，机关直属事业单位、地处偏远的事业单位和乡镇所属的事业单位改革相对滞后。

最后，整体改革需要配套推进。事业单位人事制度改革也需要与事业单位管理体制、机构编制、社会保障和财政体制等领域的改革相配套。

制度建设有步骤分阶段进行

事业单位层次不一、类型多样、队伍庞大，截至2014年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播??视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人。其中专业技术人员1983.7万人，占事业单位总人数的66.4%，占全国国有单位专业技术人员总数的72%，占全国专业技术人员总数的47.3%。其人事制度改革的难度和复杂程度不难想象。因此，下一步改革将在继续坚持试点先行、加大聘用制度推行力度的同时，大力加强制度建设。目前，人事部正在积极研究制定包括《事业单位人事管理条例》以及十几个配套文件在内的制度规定，逐步形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的法规体系。

在人员进口上，实行公开招聘。人事部已经出台了《事业单位公开招聘暂行规定》，对公开招聘的范围、条件、程序、权限、方式等作出了明确规定，改变目前事业单位进人不规范、不严格的状况，扩大选人视野，提高人员素质。

在人员管理上，推行岗位管理，包括规范岗位设置，实施竞聘上岗，完善考核奖惩，实行合同管理。

在人员出口上，完善退出机制。主要是建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上畅通人员出口，形成正常的人员退出机制。

在人事监管上，在事业单位建立起人员总量、结构比例、收入分配的宏观调控体系，建立起宏观管理、政策监管和个案争议处理相结合的监管机制。

在此过程中，要特别注意有步骤、分阶段进行，通过先行试点、全面推开、深化完善等改革过程，逐步实现改革的目标。要特别注意处理好改革发展稳定的关系，并充分依靠群众，单位的改革方案要广泛听取广大职工的意见，使整个改革平稳推进。

以聘用制度和岗位管理为突破口

聘用制度是我国事业单位的一项基本用人制度，要求在人事管理方面做到按需设岗、竞聘上岗、以岗???酬、合同管理，这些制度目标需要通过推行聘用合同制度和岗位管理制度来实现。这也是国务院转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的明确规定。全面推行聘用合同制度，须不断扩大实行聘用合同制度单位和人员的比例，把聘用合同作为事业单位人事管理的基本依据，建立起以合同管理为基础的用人机制。事业单位各种形式的用人都要签订聘用合同，做到同工同酬、一视同仁。

积极探索不同行业、不同类型事业单位实行聘用合同制度的办法，实行长期聘用与短期聘用相结合、专职与兼职相结合的用人办法。有条件的单位可积极探索采用项目聘用、人才派遣等新型用人方式，搞活用人机制。对关键岗位、骨干人员可按有关规定实行长期聘用，以保持队伍的相对稳定。推行聘用合同制度，各地区、各部门要根据实际情况，有计划、分阶段积极推进。

岗位管理是事业单位新型用人制度的主要内容，是实行聘用制度的内在要求，是事业单位人事制度改革实践的迫切需要。专业技术人员、管理人员（职员）、工勤人员都要实行岗位管理。

岗位设置是岗位管理的重要环节，是顺利实施岗位管理、实现事业单位人员由身份管理向岗位管理转变、逐步打破职务终身制的前提和基础。科学设岗既是推行聘用制度的前提和基础，也是建立健全事业单位岗位管理制度的需要。

事业单位收入分配制度的改革也对制定岗位设置规定提出了更加迫切的要求，党中央、国务院批准的事业单位收入分配制度改革方案确定，事业单位实行岗位绩效工资制度，将岗

位作为确定工资的主要因素，规范事业单位岗位设置管理规定，将为实施收入分配制度改革提供依据和基础。

为规范事业单位岗位设置管理，人事部下发了《事业单位岗位设置管理试行办法》及《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，还在与教育、科研、文化、卫生等行业主管部门研究制定岗位设置管理的行业指导意见。各地区、各部门和事业单位要按照《事业单位岗位设置管理试行办法》、实施意见和行业指导意见的要求，规范岗位设置管理，按照核准的岗位总量、结构比例和最高等级开展岗位设置工作，从本单位工作需要出发，科学合理地设置不同等级的专业技术岗位、管理岗位和工勤岗位，优化岗位梯次结构，使岗位管理成为事业单位人事管理的基本管理制度。

借鉴经验实现改革目标

深化事业单位人事制度改革要有利于各项社会事业的发展，有利于建立分类管理的人事制度，有利于调动人才的积极性。要按照分类推进事业单位改革和干部人事制度改革的总体要求和全国人事厅局长会议的部署，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持整体推进与分行业实施相结合，坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，并积极促进综合配套改革。改革重在创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，凝聚优秀人才，促进公共服务和社会事业的发展壮大，并实现事业单位人事管理的科学化、法制化。

回顾几年来事业单位人事制度改革的发展历程，有四条经验值得借鉴坚持：

第一，事业单位人事制度改革必须以科学发展观为统领。事业单位人事制度改革的目的不是简单地减少人员，减轻财政负担，更重要的是坚持以人为本，通过创新管理体制，转换用人机制，整合人才资源，凝聚优秀人才，调动广大工作人员的积极性，促进公共服务和社会事业的发展。

第二，事业单位人事制度改革必须符合事业单位的特点。事业单位专业化公共服务的特点，决定了其组织形式和管理方式应不同于机关；事业单位公益性公共服务的特点又决定了其组织形式和管理方式应不同于企业。因此，事业单位人事管理制度既要区别于党政机关，也要区别于企业，必须遵循事业单位的规律和特点，建立有别于机关和企业的人事管理制度。第三，事业单位人事制度改革必须坚持分类指导。我国的事业单位数量大，类型多，涉及的领域广。要根据不同事业单位的性质和职能，根据不同地区、不同层级事业单位的特点，

分类推进改革。要紧密配合行业体制改革，及时跟进人事制度改革，把全面推行与分行业实施结合起来。

第四，事业单位人事制度改革必须做到积极稳妥。事业单位人事制度改革是一场思想观念的深刻变革、体制机制的重要转变，利益关系的重大调整。我们既要积极推进改革，又不能急于求成、一蹴而就。要遵循社会主义市场经济规律，积极稳妥，逐步深化，正确处理改革、发展、稳定的关系，正确把握改革力度、发展速度、群众承受程度的关系，确保改革平稳有序推进。

/侯福兴作者为国家人事部专业技术人员管理司司长）（文

第二篇：人事制度改革方案

安陆市陈店乡卫生院人员

竞聘上岗工作办法

为全面做好基层医疗卫生单位综合改革工作，推进和规范竞聘上岗，结合【安陆市基层医疗卫生单位人员竞聘上岗工作方案】特制定本方案。

一、指导思想

以科学发展观为指导。深入贯彻国家和省深化医疗卫生体制改革精神，通过竞聘上岗工作，推进单位管理体制和运行机制改革，以优化卫生人力资源配置、提高卫生服务质量为核心，以建立聘制度和岗位管理制度为主要内容，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，引入竞争机制，建立健全能进能出和激励有效人事管理制度，切实加强基层医疗卫生队伍建设。

二、基本原则

（一）坚持依法办事的原则。既大胆探索、勇于实践，又遵循有关政策法规、坚持按政策法规办事。

（二）坚持公开、公平、公正的原则。在岗位设置、竞聘工作中，严格工作程序，增强竞聘工作的公开和透明度。

（三）坚持优化组合的原则。合理配置人才资源，注重德才兼备，保留业务骨干，实行按需设岗、择优聘用。实现优化组合，做到人尽其才，才尽其用。

三、实施步骤

（一）人员基本情况、设置聘用岗位：1），院内现在在编和三支一扶人员合计28人，三支一扶人员不参加竞聘，3人内退，4人辞职，在编人员剩余20人，2014年12月31日以前在岗零时工11人，合计31人，没有突破编制数。2），岗位设置：行管后勤4人，医生6人，护士11人，公卫5人，药剂2人，医技科室3人。一共31个岗位。（2014.7.20以前）

（二）制定竞聘办法，确定竞聘人员，填报《安陆市基层医疗卫生单位人员竞聘上岗申请表》（2014.8.3以前）

（三）开展竞聘上岗（??/p>

（四）聘用人员办理聘用手续（2014.815—8.20）

四、竞聘范围、对象、基本条件

（一）范围。参加竞聘上岗的范围为：管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位。所设岗位总数为31人。

（二）对象。竞聘对象。所有在编在岗正式职工，在编外出如期返回人员，2014年12月31日以前聘用的临时人员，“三支一扶”支医人员，2014年12月31日以前借调入的人员在现单位参与竞聘，2014年12月31日以后借调出的人员回原单位参与竞聘。

（三）基本条件

1、拥护党的路线、方针、和政策，遵守国家??律法规；

2、具有良好的品行和道德操守；

3、具备岗位所需的专业、能力或技能条件；

4、身体健康，能坚持正常工作；

5、正在接受纪检监察机关、司法机关立案调查且尚未做出结论的人员，暂不参加竞聘上岗。

6、凡违反计划生育政策且未经组织处理的人员暂不纳入竞聘上岗对象。

7、被判处刑罚的人员按有关规定执行。

五、竞聘程序

（一）8月3号讨论通过竞聘上岗办法。根据市方案拟定竞聘上岗具体办法，经职代会讨论通过后组织实施。

（二）8月4号公布竞聘岗位、程序、办法等。公布竞聘岗位、岗位职责、竞聘条件以及竞聘上岗的、程序、办法等事项???告。

（三）组织报名。8月4号组织报名，参与竞聘人员填写“竞聘申请表”，每人限报一个竞聘岗位。

（四）公示。对参加竞聘上岗人员资格、条件等在院内张榜公示（7天），接受群众监督，无异议后上报市卫生局、市人社局审批，审批后纳入竞聘。

六、竞聘办法

（一）8月12号召开全体职工大会，对单位每一位*??各竞聘人????民主测评Ａ?结果实行量化绡?计算公式如下：

????票数×1????票数×1+基本称职票数×0.5+不称职票数×0)×100/投票人数×1.5

（二）所设岗位等于报名竞聘人数的，根据市局竞聘方案，直接以民主测评结果取舍。x≥聘用人员，x<60为落聘人员。

（三）所设岗位少于报名竞聘人数办法

1、基本条件计分

①学历：本科计3分；专科计2分；中专（高中）计1分；。

②执业资格：执业医师计3分；助理执业医师计2分；执业护士计3分。

③工龄计分：不足半年按塰??超过半年按一年计分。每一年计1分，半年计分0.5分。工龄以个人人事档案中的“招工表”、“入学登记表”、“入伍登记本”等为依据核定。

④专技职务计分：副高计4分，中级计3分，初级师计2分，初级师计1分。

⑤工人技术等级计分：技师计4分、高级工计3分，中级工计2分，初级工计1分。

2、民主测评计分：取x/20计分，即最高可得5分，最低零分。

3、竞聘演讲评分：最高可得5分，最低零分。

①报名竞岗人员每人准备一份竞聘演讲稿。

②在职工大会上，按竞聘岗位逐一演讲。

③设评委5-7人。

④评委现场评分，并由评委现场统计，去掉一个最高分，去掉一个最低分，取有效票平均得分，现场公布。只公布统计分，各评委判分不公布，并严加保密。

⑤每位评委对每一竞聘对象的评分要签字负责，现场收取封存，现场在封票袋上加盖公章，封票袋送卫生局保存。

4、综合得分决定取舍。基本条件得分、民主测评得分、竞聘演讲得分之和为综合得分。按各岗位设置数以综合得分自高向低顺录，录满为止。未录者均为未聘人员。

5、录取时出现末位并列的处理。是正式职工与临时工并列的，优取正式职工。是正式职工间并列或临时工间并列的，以专业考试成绩取舍。

七、聘用人员在本单位公示七天，无异议办理相关手续；未聘人员按《市人民政府办公室转发市人社局等部门关于深化基层医疗卫生单位人事制度改革实施意见的通知》执行。

八、人事争议处理

在竞聘上岗和分流安置工作中，发生争议问题的，由双方协调解决，协调不成的，双方都可向市劳动人事部门申请仲裁。

九、纪律要求

竞聘上岗是基层医疗卫生单位人事制度改革的关键工作，人事制度改革是医药卫生体制改革的关键工作。在实施竞聘上岗工作中要严格执行有关政策各规定，要任人为贤，大公无私，不徇

私情，不借机搞打击报复。对在竞聘上岗各环节工作中弄虚作假的，不论任何人将追究责任。

安陆市陈店乡卫生院

2014.8.3

第三篇：2014年干部人事制(请继续关注制度大全".hAOwoRD"??改?">

2"?干部?"??度改革问责从一把手开始

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人事制度改革方案

大学人事制度改革

人事制度改革

干部人事制度改革

篇3：信访制度改革

第一篇：信访制度改革的出路在哪里

信访制度改革的出路在哪里

2014-05-27第05版：民主法治

作者：胡建淼来源：学习时报字数：2419

中国的信访制度是指保障公民在自身的合法权利遭到公权力侵害时，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况、提出诉求的制度总称。它最早可以追溯到政务院1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径。现行《信访条例》由国务院于2014年制定，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。由于目前在一定范围内、一定程度上存在着“信访不信法、信上不信下，信闹不信理”，以及与此相伴随的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”现象，人们便将“罪孽”归咎于信访制度本身，甚至有人将信访制度视作“恶法”，建议“取消”之。我对中国信访制度的总体看法是：问题不是出在信访制度本身，而是出在对待信访工作的态度和方法上。

之所以说问题不是出在信访制度本身上。一是信访制度的定位基本可行。由2014年《信访条例》所确定的现行信访制度，其职能定位和受理范围的划定，在现阶段基本是可行的、有效的，它对于缓解矛盾、解决纠纷、稳定社会、促进经济发展起到了较大的作用。二是目前每年的信访量较大，而且多数上访人的上访还是有理由的。据我们了解，虽然存在着一部分“无理上访户”和“缠访户”，但是多数上访人，尤其是初次上访者，确实还是有上访理由的。他们的合法权利确实受到了基层组织和人员的侵害而又得不到维护。三是信访有助于国家高层直接而广泛地了解和掌握民情、社情、国情。信访是各种社会矛盾和纠纷的缩影，是“民意上达”的通道。通过这一渠道，国家高层可以了解基层政府的管理水平、存在的问题，可以掌握人民群众的各种需求。信访是非常有效的信息收集渠道和中央对基层工作的监督渠道。四是信访是公民权利救济途径之一。由于受案范围的限制，现行仲裁、复议、诉讼制度无法包揽解决所有的社会纠纷，公民确有大量不属于仲裁、复议、诉讼范围内的权利侵害事件需要通过信访解决。尽管信访机构不是法定的裁决机构，但它通过“协调处理”功能事实上起到了解决纠纷的作用。五是社会稳定需要有“出气阀”。在任何一个国度内，不论其政府管理得多好，人们对管理者还不免会有意见。为了让人们出气，以至于有的国家在议会门口设置国家领导的橡皮人，以便人们拳击发泄。由于我国人多意见杂，加之作为“出气阀”的集会游行示威受到严格限制，我们需要保留信访这个“出气阀”，这有利于社会的稳定。

但是另一方面，我们又看到了一些不理想的现象，似乎与信访制度有关：一是“信访不信法”。无论涉诉案件还是非涉诉案件，都往“信访”走，不往“法院”走。上访人相信“信访”而不相信“法律”；相信“信访”而不相信“法院”。个别基层的“信仿大协调”机制往往将人民法院的终审裁判随意改变，造成司法终审不终，司法权威下降。二是“信闹不信法”。只要有人要上访，地方管理部门就妥协，不讲法律标准，只求太平结果（不上访）。为了劝住信访人的上访，有的政府部门无原则地答应当事人的无理要求，使得“上访获益”，“会哭的孩子有奶吃”，形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈。三是“接访”变成“截访”，“截访”又变成“劫访”。群众合法的上访权利被剥夺，上访群众“被截”、“被劫”、“被处罚”、“被关押”、“被拘留”、“被劳动教养”，甚至于“被判刑”，逼得很多受害者成为肇事者，维权者成为违法者，在群众中造成很坏的影响。原来的信访问题未解决，新的矛盾又发生，又形成新的信访案由。

但上述现象不是信访制度本身造成的。现行《信访条例》并未将涉诉案件纳入信访范围，并未规定信访可以推翻司法终审，相反，第14条第2款明文规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”现行《信访条例》并未规定对信访者可以“截访”、“劫访”以及其他制裁性行为，相反，第3条明文规定“应当畅通信访渠道”，“不得打击报复信访人”。所以问题不在于《信访条例》和由这一条例设定的信访制度本身，而在于人们没有严格执行这一条例，是由对待信访的不正确态度和不妥当做法所引起的，特别是在“各级信访工作领导责任制和责任追究制”的压力下，地方部门就来京“花钱销号”，对信访者或者花钱买平安，或者采取违法手段侵犯人权……

中国对信访制度的改革，重点不是弱化甚于取消信访制度，而是改革对信访的考核制度。

第一，摆正对信访的态度，改变过去的“过分重视”。“过分”就会出问题。我们要“正确”对待信访，而“正确”对待信访就在于“正常”对待信访。这里需要对信访作正确的判断：中国如果信访过多，是不正常的，也是不应该的，说明基层组织工作未做好；但如果信访过少，也是不正常的，因为这么大的国家，不可能没有一定数量的信访；没有信访更是不可思议的，肯定是虚假的事实，违背客观规律。

第二，改革对待信访的考核，中央要减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名。不能追求“零上访”。不能不讲“因果关系”而搞“一票否决制”，不能不加区别地按上访人数追究领导人责任。要从结果考核转变为过程考核。区别无理上访者与有理上访者。前者的上访不应当由领导人来承担责任，对于后者的上访，可采取“倒查”机制，追究有关人员的法律责任。

第三，正确对待信访者的上访权利。公民信访是由宪法和《信访条例》所设定的基本权利。无论他是否有理，他都拥有上访的权利。不得以任何理由“截访”、“劫访”。至于信访者在上访中有闹访或者发生其他扰乱公共秩序行为的，应当依法追究责任。

第四，处理信访案件，要坚持法律原则和法律标准。无规矩不成方圆。不得“花钱买平安”，让无理上访者获益。

第五，让涉诉案件回到司法程序去解决，信访机构不得接受涉诉案件。不得通过信访程序推翻司法裁判。适度扩大诉讼受案范围，将更多的信访案件纳入到司法轨道中去解决，而不是让更多的涉诉案件回到信访中解决。

第二篇：信访制度改革不再进行全国排名

龙源期刊网

信访制度改革不再进行全国排名

作者：

来源：《办公室业务》2014年第11期

近日，国家信访局有关人士表示，目前国家信访局对各省份的排名通报制度已取消，各个省市对地市级直至区县级的改革工作正在逐步推广过程中。从近期开始，按照国家信访局信访改革的基本思路和要求，各级信访部门的信访工作将不再简单地以信访数量多少为通报标准，国家信访部门也不再搞全国范围的排名、通报。取而代之的是国家与地方之间、上级与下级之间建立“点对点”的通报机制，并通过信访约谈制度对地方的信访工作予以监督。取代以往信访排名通报制度的是“点对点”通报制度。所谓“点对点”通报制度，是指对于各省份的信访工作，国家信访局直接根据了解到的情况与各个省份单独对接，对各省份的工作进行一对一通报。这意味着取消排名实施一对一通报后，各个省份将把主要精力放在处理本省的信访问题上，而不是因为担心排名靠后进京截访。对于信访问题较多的省份，国家信访局将对这些省份进行约谈，敦促其解决重大信访问题，并监督这些省份的信访工作。

第三篇：谈信访制度改革研究与分析

谈信访制度改革

陆维福

近期信访制度成为热点问题，媒体连续推出了关于信访制度改革的文章，对深受瞩目的信访制度改革各抒己见，笔者读后深受启发。笔者长期在政府机关工作，现在又专门从事行政法律制度研究工作，对此问题也有一些自己的看法，写出来以供探讨。

由于现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和政府与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注，也出现了加强信访机构和取消信访机构两种根本对立的意见。

笔者认为，讨论信访制度改革，首先要对信访制度的设定、作用作全面了解。在我国信访制度产生了建国以后，始终是非常规解决问题的渠道，主要起到疏导、沟通的作用。信访权利来源于《宪法》，作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相

结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上也根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。

其次，对信访制度进行改革，还要了解目前信访机构的组成、职能和存在的问题。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委(通常与政府联合设立)、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构(在大部分地区是采用这种体制)。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决。

既然信访制度先天存在不足，后天又超负荷运转，当事人为何不选择行政复议和行政诉讼途径来解决问题呢?很多专家、学者都认为这是中国民众传统的“非讼”心理和“清官”意识使然，民众喜欢找清官解决问题，往往找的官越大(越级上访)、事情闹的越大(集体上访)，解决的可能也就越大。这是实际情况，但是这些专家、学者其实忽视了一个简单的事实，就是信访机构面临越来越多的压力也在寻找解决问题的法律渠道，工作人员对于属于行政复议和行政诉讼能解决的问题，一般均直接要求信访人员提起行政复议或行政诉讼(有的地方如安徽省的信访机构还与律师事务所联合，将涉法事务由律师提供专门的法律服

务)，而不会直接寻求解决的办法。也就是说即使当事人愿意去信访，最后符合条件的也被推到了行政复议机构和人民法院。对拒绝依法申请行政复议或提起诉讼的，信访机构一般不再接待。信访机构主要精力是处理不属于行政复议和行政诉讼范围或超过了时效的案件。

既然有相对完善的行政复议制度和行政诉讼制度在维护公众权利，公众也愿意选择行政复议和行政诉讼，为什么还有那么多信访案件呢?这不能不说明现行行政复议和行政诉讼制度设定有问题，很多问题难以解决，没有真正体现“行政救济”和“司法救济”的功能。这两种救济渠道都存在范围和时效的限制。行政复议当初定位是行政机关内部的层级监督制度，具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理解决对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖;对于现在群众反映强烈的人事纠纷一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道(向上级人事部门监察部门反映问题，要求解决)来解决，而这种申诉解决的方式并没有法律的具体规定，加上人事管理体制的僵化，解决问题的机率很小，使得当事人大量采取信访的方式;由于我国处于新旧体制交替阶段，对于转轨时期大量出现的以往由政策调整的大量历史遗留问题(由于以往实行计划经济，政府管了很多不该管而又管不好的事情，现在当事人要求由政府承担责任)，涉及到重大经济利益而当地政府限于财力根本无法落实中央政策的问题(由于我国实行分级财政，很多地方政府财政窘迫，实际是吃饭财政。而中央下文件的诸如加工资、提高福利待遇的文件都是“中央请客，地方出钱”，很难落实，导致当事人不满引发上访)，行政复议机关也不能受理，也使得当事人只能去信访。为了维持行政行为的相对稳定，《行政复议法》规定当事人应当在知道具体行政行为之日起60日内提起行政复议。超过了时效，则不能提起行政复议。考虑到群众的整体文化素质和法律意识的欠缺，很多问题没有在时效内提出而转化为历史案件，又只能去信访。加上现在的行政复议机构附设于行政机关内部，没有体现出相对独立性，影响了处理结果的公正、客观，打击了当事人的信心。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，

也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼对行政机关监督弱化，少数裁决有失公正，而且执行裁决也很困难，一些当事人对法院判决及其执行情况不满，重新走信访道路。总体来说，行政复议和行政诉讼并非如一些同志所说的那样效果奇差，而是发挥了很大的作用，问题是要降低门槛，扩大受理范围，真正体现“救济”的特点。

就我国行政救济和司法救济整个体制而言，各种手段的衔接也存在很多问题。(一)从整体上看，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。例如，信访与行政复议、信访与行政诉讼如何协调和衔接，有时是行政复议、行政诉讼完了又信访，信访完了又行政复议、行政诉讼，有时是行政复议、行政诉讼不受理去信访，信访不受理又去行政复议、行政诉讼，形成“缠访”、“缠讼”。(二)由于当事人的坚持和工作人员疏导不够，有些案件本可以通过行政复议和行政诉讼的渠道来解决，但当事人走信访途径，往往是问题没有解决，人在信访路上还下不来。因为很多人认为，再坚持一下，就有解决的可能(因为当事人看到甚至有的问题解决得比复议、诉讼效果还好)，以致使信访队伍越来越大，上访者越来越多。如果他们在回头申请行政复议或者提起诉讼的话，也耽误了时效。(三)有些问题涉及到多家单位，但是单位之间怕麻烦，怕但责任，互相推拖，导致问题变大，迟迟难以解决。

综上，我国现行行政救济、司法救济机制存在先天的缺陷(信访制度只是这个机制的一个环节)，其实施的环境也有待改善，因此信访制度功效发挥不尽理想，它解决了部分的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量涌现的历史问题、矛盾、争议和纠纷以及现实的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至在因为处理案件方式和结果又引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。为了解决这些问题，有人认为信访制度严重弱化，必须加强信访制度，赋予信访机构解决实际问题的权力，对于政府部门、下级政府行使监督权、否决权，甚至将信访机关作为党委和政府领导下解决一切矛盾的万能机构，这样就能解决所有问题。应该说，这种想法是可以理解的，面对沉重的上访压力，必须要找到解决办法。而最为简单的办法就是加强目前实际承担解决问题的主要途径、承受沉重压力的信访机构，这也是我们在行政管理中习惯运用的办法。赋予信访机构很大的权力，建立一个超级监督机构，直接根据主要领导的意见来处理问题。问题在于，在实行依法治国方略的今天，完全打破现有行政权力(甚至还包括司法权力)的架构，更多地依靠领导人的

权威，只会带来更大程度上的混乱。毕竟在法治成熟的国家，行政复议和诉讼才是解决问题的主要渠道，也更能靠得住。因此，单靠加强信访机构是解决不了根本问题的。要解决这个问题，就必须双管齐下，从完善信访制度和加强行政复议、行政诉讼制度两个方面着手，比较可行的解决方案是：(一)近期方案。加强现有信访机构，在暂时无法修改法律制度的前提下，可以考虑加强建立党委与政府联合办公的信访机构，并将党委和政府部门信访机构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖，提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式，请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办理。(二)远期方案。改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访机构回复到其本来面目：作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅仅作为党委听取民意的一个机构，毕竟信访机构没有真正意义上的行政执法权和监督权，而打破现行行政管理体制，另外设立一个无所不能的大信访机构，从理论上是荒谬的，从实践上看是有害的。行政复议与信访同样属于行政救济手段，但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。扩大其受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。至于行政诉讼的改革方案，现在已经议论的很多了，笔者认为总体说来在党的领导下，要体现更多的司法独立，减少行政干预，加强司法裁决书的执行力度。另外，人大及其常委会可以在行政救济方面起到更大的作用。全国各级人民代表有那么多(恐怕有上百万)，他们如果能够真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用，很多信访案件的可能解决。在时机成熟时，还可以考虑接洽国外申诉专员制度，在人大常委会下面建立专门的申诉专员，负责处理信访问题。

第四篇：对信访制度改革的若干思考[1]

对信访制度改革的若干思考

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。