行政听证制度(范本)

听证制度在现代国家各个领域都有应用,立法、司法和行政三个领域都有大量的听证制度。比如立法机关――人大制定法律、地方性法规的过程中,可以用听证的方式,征求利害关系人意见,这种程序我们称为立法听证。司法听证西方很常见,我国部分法院为了更好查明事实,在传统的法庭程序以外,也开始组织一些听证,我们称之为司法听证。今天我们讨论的是行政听证,就是行政机关组织的听证。

一、行政听证制度的概念和基本特征

1.行政听证制度的概念

行政听证是指在行政机关作出正式决定之前,听取相关的公民和组织(主要包括行政管理相对人、利害关系人以及其他利益代表)的意见的一种程序,一种制度设计。

行政听证从制度类型上,有不同的分类,这点我们后面有专门的讨论,但是其中两种分类是最基本的:

一是以维护利害关系人自身权利、利益为目的的听证。比如行政处罚听证,在中立的第三方的主持下,由行政执法人员与行政相对人就处罚事实、法律适用等进行陈述、申辩、质证等的听证,这种听证类似于司法过程。这类听证的目的是对某个当事人做出合法的行政决定,这种听证因为程序上类似于司法程序,所以被很多人称为“司法型”的听证。

二是以保障公民参与公共决策为目的的听证,它不是针对某个当事人的,而是针对公共事务的,比如公用事业价格、城市规划、行政立法等,这类听证的直接目的是听取民情、集中民智、帮助行政机关作出正确的决策。

2.行政听证制度的基本特征

(1)行政听证的主持者、组织者是行政机关。组织行政听证的行政机关要么对听证事项直接拥有决策权、决定权,如处罚听证,听证机关对处罚具有决定权;要么对听证事项拥有建议权、监督权,如政府法制部门组织的听证。

(2)听证的直接目的是听取社会各方面的意见和建议。从一定意义上说,听证扮演收集信息的角色,即利用听证听取各方面的意见,使得行政决定更加科学、合理,更能让社会接受。

(3)通常情况下,听证参加者范围较广。比如上海地铁票价听证,共有乘客代表、专家代表、政府代表、地铁运营公司代表等四个主要方面参加,概括地说就是与听证事项有直接利害关系的公民和社会组织、与听证事项有间接利害关系的自然人和社会组织、对听证事项具有专业知识的专家学者、与听证事项具有职权关系的行政机关,甚至还包括对听证机关具有监督权的人大代表和政协委员。我们的国内民航票价听证会,听证代表就包括了经营者、消费者、专家学者。在圆明园整治工程环境影响听证会中,国家环保局决定以各类专家和社会各界代表为邀请对象,邀请了22个相关单位15名专家、32名各界代表参加,根据相关报道,这些参加者中最大80岁,最小11岁,他们中既有知名专家,也有普通市民与下岗职工,既有各个部门的负责人,也有各个民间社团的代表,既有圆明园附近的居民,也有千里之外赶来的热心群众。

二、听证制度在西方的发展

听证制度的建立在西方现代行政法的发展过程中具有十分重要的地位。1946年美国《联邦行政程序法》确立了听证制度,这在现代行政法发展过程中是一个里程碑,在很大程度上意味着现代国家行政方式和行政理念的转变。

现在在一些国家,听证已是一个非常普遍的事,大大小小的社会事务、法律事务都开听证会听取意见。一些国家还成立了专门的听证组织机构。

大到国家层面制定涉及全社会公共利益、纳税人切身利益的法律政策,如涉及社会利益的立法,涉及药品、食品、电信、铁路的行政决策,必须召开听证;小到个人,一张交通罚单、一笔迟来的养老金,当事人都可以带上律师,要求行政法官给他开个听证会。

当然,行政听证程序要追根溯源,可以追溯到英国“自然公正原则”。这条古老的原则,包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或团体在行使权利,可能使别人受到不利影响时,必须听取对方意见,每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。这里,所谓听取意见的程序规则就是后来我们说的听证规则。这条规则一直被认为是“支配行政机关活动的程序方面的规则”,是行政机关“一个最低限度的公正原则”。什么叫最低限度?就是听取意见是行政机关最基本的也是必须的行为准则。

在美国,听证不仅是普通法的一个重要原则,而且也是宪法里面规定的所谓“正当法律程序”条款的要求。美国宪法修正案第5条规定:“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。后来修正案第14条,又做了相似强调。用了两条修正案,强调任何权力的行使,必须程序正当,这奠定了此后美国法律的重要基础。而所谓程序正当,必然要求行政机关在作出对当事人不利的决定时,听取当事人的意见,当事人有要求听证的权利。

后来,美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家,如德国,行政听证程序虽然没有宪法的直接依据,但是一系列的惯例和判例,决定了听证制度乃是这个法治国家不成文法的最重要原则之一。所以,1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。奥地利1950年的《行政程序法》、西班牙1958年的《行政程序法》、韩国1987年的《行政程序法》、日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。

当然,目前社会对西方的行政听证褒贬不一。有时,过多的听证造成行政效率低下,一些问题久拖不决,这也经常被批评为浪费纳税人的钱。但总体上考察,听证的严格,花的时间可能会多一点,但做出的决定更加慎重,从结果上讲,这还是有必要的。

比如,美国为了出台《空气清新法》,在立法过程中投入了大量的时间,不只是议员投入大量的时间,议会还为此举行了长达44天的听证会。在两年时间里,美国参议员和众议员进行了近90次会议。现在看来,这种长时间的讨论,达到了动员社会公众广泛参与的目的,大家都参与到环境保护、空气保护的议题中去了,后来的《水清洁法》的出台也是样,通过长时间讨论,环境问题引起了全国广泛的注意。

可以这样说,在以后30年的时间里,这两个法律大大促进了美国环境的改善。由于立法过程付出的艰辛以及社会全程参与,也促使执法部门更感到有义务有效执行这些法律。同时,公共听证使得污染的潜在影响引起了极大的社会关注,也在很大程度上影响了私人的决策,原来大企业都没有环境主管,1970年后大量企业开始雇佣环境专家和技术人员来负责保证工厂排放的污染满足政府制定的标准,以确保遵守法律,避免违法导致的巨额罚款。

所以,在我国的听证制度还不是十分完善的时候,我们要善于向西方学习,借鉴适合我国国情的制度,使我国的听证制度更加完善。

三、行政听证制度的意义

“听证”制度现在红红火火地从理论层面走向实践,在我国确实是一个值得欣喜的进步。听证制度的发展有特别重要的意义。我们提出法治国家建设、政治文明建设,类似听证这样制度的发展是非常关键的。

在我国,行政听证制度的建立主要有这样几个方面的意义:

1.提升公共治理的合法性

关于公共行政的合法性,即行政权的合法性,美国行政法学家理查德?斯图尔特提出了三种模型,这种模型不一定适合中国国情,但也有一定的参考价值。他提出的三种模型是这样的:第一种是传送带模型,即行政权的合法性来自国会的授权,行政合法性是议会输送过来的;第二种是专家模型,即行政权的合法性来自其行政机关专业上的优势,行政机关积聚了专业的行政人员,所以有资格和能力处理社会专业事务;第三种是参与模型,即行政权的合法性来自行政机关的决策的公众广泛参与,行政决策有民意作为后盾。第三种模型对我们理解行政权的合法性问题有一定意义。中国共产党强调“权为民所用,利为民所谋”,这不是一句空话,让社会公众广泛参与到政府的决策过程中去,有利于督促政府更好维护公民的合法权益,这是“权为民所用”理念的一个重要体现。

政府在决策前举行行政听证会,其实是双赢之举:一方面,政府决可以通过听证会制度吸纳民意,彰显自己尊重民意的姿态,可以赢得公众的信任、支持;另一方面,听证会制度确实可以集思广益,弥补政府在公共决策方面的知识缺陷,为政府的科学决策提供强有力的支持。

“有限政府”是现代法治国家的重要理念之一。所谓“有限”既是指权力的有限性,实际上也是指政府所掌握的知识是有限的,而政府知识的有限性又决定了政府理性的有限性,政府的决定不是无条件地、永远理性的、正确的。行政听证可以通过吸纳民间资源,让政府的决策更加科学、合法、民主。

2.推进法治政府建设

从治理社会角度说,中国行政机构现在确实是面临一些现实困境。一些传统手段现在不能用了,如过去的很多强制手段。但我们现在也有很多过去没有的条件,比如,目前中国经济发展水平、政府的治理能力、制度建设水平都有了很大程度的提升。gg开放以来全国颁布了大量的法律,拥有基层法院3000多家,法官30万人左右,律师18万人左右,这些都是我国今天的资源、财富。正如世界银行说的:制度代表了一个地方70%的资源。听证制度就是中国今天推进法治政府建设、推进和谐社会建设的制度资源。

同时,行政权与司法权一样,都是一种“危险的权力”,容易损害公民的合法权益。行政行为比如行政处罚、行政强制、行政许可等,与司法行为等一样,都会对公民、法人及其他组织产生直接或间接的影响。现在刑事诉讼过程中,刑事诉讼的程序法规明确规定了被告人拥有辩护权;在民事诉讼中,民事诉讼的程序法规也明确规定了当事人有辩论的权利。所以,行政听证实际上是行政过程中,公民获得辩护权利的一种实现方式。

因此,行政听证制度的完善,在一定程度上标志着国家法治建设的水平的提高。在听证过程中政府的信息公开了,政府行为透明度提高了,对政府权力的行使的监督加强了,这都有利于推进法治政府建设。

当然,听证制度的发展也标志了我国社会主义法治国家建设的水平的提高。在建国以后很长一段时间,我国没有像今天这样的听证制度,只有无序的群众式的大民主,那不是参与,是对法治的破坏,今天有听证制度,也说明我国的法治建设取得了很大的成就。

3.有利于推进社会主义和谐社会建设

行政听证的听证事项一般涉及比较广泛的利益冲突,这些利益双方常常相互对立的,在听证会这个场合,大家充分亮观点、理性地讲道理,所以,听证在这个意义上说有利益协调的功能。

目前我国正处于社会转型期,存在一系列社会矛盾和社会冲突,比如,上海一年的信访总量就达到100多万。这些社会矛盾中,有一部分是由于行政机关没有依法办事,没有民主行政、科学行政、依法行政造成的。这些矛盾,有些对抗是比较激烈的,有些甚至还酿成了大规模的群体性的事件。

要化解这方面的矛盾,当务之急是必须要构建政府与社会公众之间的良好的协商与合作关系,这就要求行政机关转变观念,推进“服务型”政府建设,不能再是过去的一味强制型的管理。现在很多学者提出了“协商、合作”的行政方式,这对构建行政机关与社会的良好的互动关系是必要的,要让社会公众了解行政机关的想法。实际上,在听证过程中,行政机关也在了解社会公众的想法。所以,行政听证,实际上也有利于政府深入了解公众的愿望。这是一个双方相互理解,或者说是双赢的过程。这个双赢过程的形成,有利于和谐社会的构建。

4.有利于培养社会公众的主体意识

我国现在一个很重要的任务是要培养公众的社会责任感、社会责任意识。作为现代社会的公民,不能是一味责怪社会、责怪政府,而是应该积极参与到社会治理的过程中。只有这样,公民社会才能逐步建立起来,社会才能得到健康的发展。听证实践有利于培养社会公众的主体意识,在参与、辩论过程中,公民在成长,社会将会更好地进步。

当然,现在反对多搞听证的人,有两个基本观点。他们认为,听证制度也有一些时间成本、效率成本、经济成本。当然,在推进听证制度的同时,也要考虑这样的因素。比如,听证本身的经济成本,现在越来越大。20**年某省春运价格听证,物价局开支达到30万元,而某地一个县物价部门一个听证的各项费用也达到数万元。比如在听证会的准备方面,主要包括租用场地的费用,人员的劳务费、交通费,尤其是专家的费用(在美国,听证会聘请专家证人,有的费用达到2500-5000美元,有的甚至要支付专家费数万美元)。所以,我们不能忽视这些较高的经济成本。而且听证还有时间成本。但是,这些成本我们可以看成是制度成本,是制度进步所要支付的成本,支付这样的成本总体上说是合理、合算的。

还有一些同志担心,听证组织不当,可能造成社会的误解和信任危机。尤其是过去我们在听证组织上玩些猫腻,或者说公众认为你在玩猫腻,后来随着网络的扩散,直接影响政府的公信力。由此,我们一些同志认为都是听证惹的祸,其实这是一种本末倒置的观点。这种情况,第一,提醒我们,听证会要么不搞,要搞,一定要真心诚意,一定要组织好,一定要完善听证程序,不要搞猫腻;第二,听证会组织不好可能造成公众对政府的信任危机,但是,政府信任危机靠什么消除?根本上也靠公开、公平、公正行政,可以这样说,听证这样的制度良好实施,是政府赢得信任的主要途径。当然,不是什么事情都是听证好,社会公众参与的方式很多,如座谈会、论证会、民意调查,听证不是唯一选择。